深化医药卫生体制改革专栏
＂十三五＂医改规划解读
信息发布：市医管办时间：2017-02-10 10:37点击数： 次
解读“十三五”深化医药卫生体制改革规划
经2016年12月21日国务院常务会议审议通过，2016年12月27日国务院印发了《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》（国发〔2016〕78号，以下简称《规划》）。
一、“十三五”医改规划起草的背景和意义是什么？
“十二五”以来特别是党的十八大以来，在党中央、国务院的坚强领导下，各地区、各有关部门扎实推进医改各项工作，取得重大进展和明显成效。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是建立健全基本医疗卫生制度、推进健康中国建设的关键时期。当前，人民生活水平不断提高，健康需求日益增长，但我国卫生资源总量不足、结构不合理、分布不均衡、供给主体相对单一、基层服务能力薄弱等问题比较突出，维护和促进人民健康的制度体系仍需不断完善。特别是随着医改进入攻坚期和深水区，深层次体制机制矛盾的制约作用日益凸显，利益格局调整更加复杂，改革的整体性、系统性和协同性明显增强，任务更为艰巨。同时，我国经济发展进入新常态，工业化、城镇化、人口老龄化进程加快，以及疾病谱变化、生态环境和生活方式变化、医药技术创新等，都对深化医改提出了更高要求。
为统筹谋划“十三五”期间医改工作，制定了《规划》，旨在巩固前期改革成果、认真总结经验的基础上，进一步统一思想、坚定信念、增强定力，进一步加强组织领导、制度创新和重点突破，推动医改由打好基础转向提升质量、由形成框架转向制度建设、由单项突破转向系统集成和综合推进，用中国式办法破解医改这个世界性难题，为保障人民健康、促进经济社会发展增添新动力。
二、深化医改取得了哪些重大进展和明显成效？
深化医改是全面深化改革的重要内容，是维护人民群众健康福祉的重大民生工程、民心工程，党中央、国务院高度重视。2009年启动深化医改后，特别是党的十八大以来，坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持统筹安排、突出重点、循序推进的基本路径，攻坚克难，扎实推进改革各项工作，深化医改取得重大进展和明显成效。
一是基本建立全民医保制度。以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系逐步健全，保障能力和管理水平逐步提高。职工医保、城镇居民医保和新农合参保人数超过13亿，参保覆盖率稳固在95%以上。城乡居民基本医保财政补助标准由改革前2008年的人均80元提高到2016年的420元。全面实施城乡居民大病保险，推动建立疾病应急救助制度，不断完善医疗救助制度。大力推进支付制度改革，加快推进基本医保全国联网和异地就医结算工作。支持商业健康保险加快发展。我国在较短的时间内织起了全世界最大的全民基本医保网，为实现人人病有所医提供了制度保障。
二是全面深化公立医院改革。县级公立医院改革已全面推开。国家联系试点城市扩大到200个，省级综合改革试点扩大到11个。改革地区紧紧围绕破除以药补医、创新体制机制、调动医务人员积极性三个关键环节，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，探索建立现代医院管理制度，推动医院管理模式和运行方式转变，着力建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制。同时积极促进健康服务业和社会办医发展。
三是有序推进分级诊疗制度建设。加快建立“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗制度。提升基层医疗卫生服务能力，支持县级医院和基层医疗卫生机构标准化建设，加强以全科医生为重点的基层卫生人才队伍培养。完善医疗卫生机构间分工协作机制。推动大医院和基层形成利益共同体、责任共同体、发展共同体。开展多种形式的家庭医生签约服务试点。以高血压、糖尿病为重点开展分级诊疗试点工作，探索结核病分级诊疗综合防治服务模式。
四是逐步健全药品供应保障体系。不断完善基本药物遴选、生产、流通、使用、定价、报销、监测评价等环节的管理制度，加强国家基本药物制度与公共卫生、医疗服务、医疗保障体系的衔接。改革完善公立医院药品和高值医用耗材集中采购办法。对部分专利药品、独家生产药品，完善药品价格谈判策略。构建药品生产流通新秩序。大力推进药品价格改革，绝大多数药品实际交易价格主要由市场竞争形成。
五是大力实施公共卫生服务项目。基本公共卫生服务项目政府补助标准不断提高。人均基本公共卫生服务经费补助从2009年15元提高到2016年45元，项目类别达到了12大类，基本覆盖居民生命全过程。重大公共卫生服务项目覆盖范围不断扩大。
六是不断完善综合监管制度。在深化医改中着力用法治思维建立政府为主体、社会多方参与的医药卫生监管体制。加强医疗卫生服务属地化和全行业监管，重点强化医疗卫生服务行为和质量监管，不断完善医疗卫生服务标准和质量控制评价评估体系。强化事中事后监管。
通过不懈努力，群众负担实现“一优两降”，即医院收入结构持续优化，全国公立医院药占比已从2010年的46.33%降至40%左右，政府办医疗机构收入增幅由2010年的18.97%降至10%左右，个人卫生支出占卫生总费用比重降到30%以下，为近20年来最低水平。与此同时，人民健康水平实现“一升两降”，即人均期望寿命从2010年的74.83岁提高到2015年的76.34岁，提高了1.51岁，孕产妇死亡率从31.9/10万降为20.1/10万，婴儿死亡率从13.8‰降为8.1‰，人民健康水平总体上优于中高收入国家平均水平，用较少的投入取得了较高的健康绩效。实践证明，我们坚持用中国式办法解决医改这个世界性难题，方向正确、路径清晰、措施得力、成效显著，改革成果广泛惠及人民群众，对解决看病就医问题，提高人民群众健康素质，维护社会公平正义，促进经济社会发展发挥了重要作用。
三、“十三五”期间医改的总体思路是什么？
“十三五”期间的医改工作，将继续高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。坚持以人民为中心的发展思想，坚持正确的卫生与健康工作方针，树立大健康理念，全力推进卫生与健康领域理论创新、制度创新、管理创新、技术创新，加快建立符合国情的基本医疗卫生制度，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变，推进医药卫生治理体系和治理能力现代化，为推进健康中国建设、全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦提供坚实基础。
在推进改革进程中，将坚持以人民健康为中心，坚持保基本、强基层、建机制，坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合，坚持推进供给侧结构性改革，坚持医疗、医保、医药联动改革，坚持突出重点、试点示范、循序推进。
四、“十三五”期间医改要实现的主要目标有哪些？
“十三五”期间的医改工作，将在注重保持政策的连续性和稳定性的同时，针对人民健康需求和经济社会发展的新变化，突出前瞻性和创造性，注重长远目标与近期重点相结合，既谋划未来五年的工作，也设计好本届政府的突破点，分阶段排出次序。
到2017年，基本形成较为系统的基本医疗卫生制度政策框架。分级诊疗政策体系逐步完善，现代医院管理制度和综合监管制度建设加快推进，全民医疗保障制度更加高效，药品生产流通使用政策进一步健全。
到2020年，普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系和综合监管体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制。经过持续努力，基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，我国居民人均预期寿命比2015年提高1岁，孕产妇死亡率下降到18/10万，婴儿死亡率下降到7.5‰，5岁以下儿童死亡率下降到9.5‰，主要健康指标居于中高收入国家前列，个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到28%左右。
五、“十三五”期间医改工作整体构架是什么？
“十三五”期间，深化医改工作将全面贯彻落实全国卫生与健康大会精神，以建立符合国情的基本医疗卫生制度为重点，在分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障、综合监管等5项制度建设上取得新突破。同时，统筹推进相关领域改革，主要包括：健全完善人才培养使用和激励评价机制，加快形成多元办医格局，推进公共卫生服务体系建设等。
六、分级诊疗制度建设的主要内容有哪些？
“十三五”期间的分级诊疗制度建设工作，将在坚持居民自愿、基层首诊、政策引导、创新机制的基础上，以家庭医生签约服务为重要抓手，鼓励各地结合实际推行多种形式的分级诊疗模式，推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就医新秩序。一是健全完善医疗卫生服务体系。优化医疗卫生资源布局，明确各级各类医疗卫生机构功能定位。提升远程医疗服务能力，利用信息化手段促进医疗资源纵向流动。推进大医院与基层医疗卫生机构、全科医生与专科医生的资源共享和业务协同。将军队医疗机构全面纳入分级诊疗体系。充分发挥中医药在“治未病”、重大疾病治疗和疾病康复中的重要作用。二是提升基层医疗卫生服务能力。强化乡镇卫生院、社区卫生服务中心基本医疗服务能力建设，加强县级公立医院综合能力建设和学科建设。通过鼓励大医院医师下基层、退休医生开诊所以及加强对口支援、实施远程医疗、推动建立医疗联合体等，把大医院的技术传到基层。进一步完善基层管理和运行机制。三是引导公立医院参与分级诊疗。进一步完善和落实医保支付和医疗服务价格政策，调动三级公立医院参与分级诊疗的积极性和主动性，引导三级公立医院收治疑难复杂和危急重症患者，逐步下转常见病、多发病和疾病稳定期、恢复期患者。推动医疗联合体建设，与医保、远程医疗等相结合，实现医疗资源有机结合、上下贯通。四是推进形成诊疗—康复—长期护理连续服务模式。明确医疗机构急慢分治服务流程，建立健全分工协作机制，畅通医院、基层医疗卫生机构、康复医院和护理院等慢性病医疗机构之间的转诊渠道，形成“小病在基层、大病到医院、康复回基层”的合理就医格局。五是科学合理引导群众就医需求。建立健全家庭医生签约服务制度，通过提高基层服务能力、医保支付、价格调控、便民惠民等措施，鼓励城乡居民与基层医生或家庭医生团队签约。完善双向转诊程序，建立健全转诊指导目录，重点畅通向下转诊渠道，逐步实现不同级别、不同类别医疗机构之间的有序转诊。对符合规定的转诊住院患者连续计算起付线。到2017年，分级诊疗政策体系逐步完善，85%以上的地市开展试点。到2020年，分级诊疗模式逐步形成，基本建立符合国情的分级诊疗制度。
七、现代医院管理制度建设的主要内容有哪些？
“十三五”期间，将进一步深化县级公立医院综合改革，加快推进城市公立医院综合改革。到2017年，各级各类公立医院全面推开综合改革，初步建立决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的管理体制和治理机制。到2020年，基本建立具有中国特色的权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制和科学合理的补偿机制。一是完善公立医院管理体制。妥善处理医院和政府关系，实行政事分开和管办分开，推动医院管理模式和运行方式转变。健全公立医院法人治理机制，落实内部人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。建立健全公立医院全面预算管理制度、成本核算制度、财务报告制度、总会计师制度、第三方审计制度和信息公开制度。二是建立规范高效的运行机制。取消药品加成（不含中药饮片），通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。加强分类指导，理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系。放开特需医疗服务和其他市场竞争比较充分、个性化需求比较强的医疗服务价格，由医疗机构自主制定。三是建立符合医疗卫生行业特点的编制人事和薪酬制度。创新公立医院编制管理方式，在部分大中城市三级甲等公立医院开展编制管理改革、实行人员总量管理试点。落实公立医院用人自主权。结合实际合理确定公立医院薪酬水平，逐步提高人员经费支出占业务支出的比例。按照有关规定，公立医院可以探索实行目标年薪制和协议薪酬。四是建立以质量为核心、公益性为导向的医院考评机制。机构考核应涵盖社会效益、服务提供、质量安全、综合管理、可持续发展等内容，重视卫生应急、对口支援以及功能定位落实和分级诊疗实施情况等体现公益性的工作。医务人员考核突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度和服务对象满意度等指标，负责人考核还应包括职工满意度等内容。五是控制公立医院医疗费用不合理增长。设定全国医疗费用增长控制目标。以设区的市为单位向社会公开辖区内各医院的价格、医疗服务效率、次均医疗费用等信息。落实处方点评制度。
八、全民医保制度建设的主要内容有哪些？
“十三五”期间的全民医保制度建设工作，将按照保基本、兜底线、可持续的原则，围绕资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化三个关键环节，加大改革力度，建立高效运行的全民医疗保障体系。到2017年，基本实现符合转诊规定的异地就医住院费用直接结算。到2020年，基本医保参保率稳定在95%以上。一是健全基本医保稳定可持续筹资和报销比例调整机制。完善医保缴费参保政策，逐步建立稳定可持续的多渠道筹资机制，同经济社会发展水平、各方承受能力相适应。健全与筹资水平相适应的基本医保待遇动态调整机制。按照分级管理、责任共担、统筹调剂、预算考核的基本思路，加快提高基金统筹层次。推进基本医保全国联网和异地就医直接结算，减少群众“跑腿”、“垫资”。建立健全异地转诊的政策措施，推动异地就医直接结算与促进医疗资源下沉、推动医疗联合体建设、建立分级诊疗制度衔接协调。二是深化医保支付方式改革。健全医保支付机制和利益调控机制，实行精细化管理，激发医疗机构规范行为、控制成本、合理收治和转诊患者的内生动力。全面推行按病种付费为主，按人头、按床日、总额预付等多种付费方式相结合的复合型付费方式，鼓励实行按疾病诊断相关分组付费（DRGs）方式。三是推动基本医疗保险制度整合。在城乡居民基本医保实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一”的基础上，加快整合基本医保管理机构。统一基本医保经办管理，可开展设立医保基金管理中心的试点。加快推进医保管办分开，提升医保经办机构法人化和专业化水平。四是健全重特大疾病保障机制。在全面实施城乡居民大病保险基础上，采取降低起付线、提高报销比例、合理确定合规医疗费用范围等措施，提高大病保险对困难群众支付的精准性。全面开展重特大疾病医疗救助工作，将低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等低收入救助对象，以及因病致贫家庭重病患者纳入救助范围。五是推动商业健康保险发展。积极发挥商业健康保险机构在精算技术、专业服务和风险管理等方面的优势，鼓励和支持其参与医保经办服务，形成多元经办、多方竞争的新格局。加快发展医疗责任保险、医疗意外保险，探索发展多种形式的医疗执业保险。丰富健康保险产品，强化健康保险的保障属性。
九、药品供应保障制度建设的主要内容有哪些？
“十三五”期间，将实施药品生产、流通、使用全流程改革，破除以药补医，建设符合国情的国家药物政策体系，理顺药品价格，促进医药产业结构调整和转型升级，保障药品安全有效、价格合理、供应充分。一是深化药品供应领域改革。推动企业提高创新和研发能力，推动中药生产现代化和标准化，实现药品医疗器械质量达到或接近国际先进水平，打造中国标准和中国品牌。加快推进仿制药质量和疗效一致性评价，鼓励以临床价值为导向的药物创新。建立健全短缺药品监测预警和分级应对机制，继续开展用量小、临床必需、市场供应短缺药品的定点生产试点。二是深化药品流通体制改革。加快构建药品流通全国统一开放、竞争有序的市场格局，形成现代流通新体系。加快发展药品现代物流，鼓励区域药品配送城乡一体化。推动流通企业向智慧型医药服务商转型。推广应用现代物流管理与技术，规范医药电商发展，健全中药材现代流通网络与追溯体系。三是完善药品和高值医用耗材集中采购制度。落实公立医院药品分类采购，坚持集中带量采购原则，鼓励跨区域联合采购和专科医院联合采购。实施药品采购“两票制”改革（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票）。完善药品价格谈判机制，逐步增加国家谈判药品品种数量，并做好医保等政策衔接。开展高值医用耗材、检验检测试剂、大型医疗设备集中采购。四是巩固完善基本药物制度。巩固政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度成果，推动基本药物在目录、标识、价格、配送、配备使用等方面实行统一政策。在国家基本药物目录中坚持中西药并重。五是完善国家药物政策体系。采取综合措施切断医院和医务人员与药品、耗材间的利益链。探索医院门诊患者多渠道购药模式，患者可凭处方到零售药店购药。进一步完善药品价格形成机制，逐步建立符合我国药品市场特点的药价管理体系。建立健全医保药品支付标准。完善医疗机构和零售药店药师管理制度，体现药事服务价值。力争到2020年，基本建立药品出厂价格信息可追溯机制，形成1家年销售额超过5000亿元的超大型药品流通企业，药品批发百强企业年销售额占批发市场总额90%以上。
十、综合监管制度建设的主要内容有哪些？
“十三五”期间，将进一步健全医药卫生法律体系，加快转变政府职能，完善与医药卫生事业发展相适应的监管模式，提高综合监管效率和水平，推进监管法制化和规范化，建立健全职责明确、分工协作、运行规范、科学有效的综合监管长效机制。一是深化医药卫生领域“放管服”改革。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，推进医药卫生领域行政审批制度改革。转变监管理念，创新监管机制和监管方式，更加注重加强事中事后监管。二是构建多元化的监管体系。完善政府监管主导，第三方广泛参与，医疗卫生机构自我管理和社会监督为补充的多元化综合监管体系。利用信息化手段对所有医疗机构门诊、住院诊疗行为和费用开展全程监控和智能审核。建立健全社会共治机制，主动接受社会监督。三是强化全行业综合监管。实行属地化监督，建立健全综合监管保障机制。推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机抽查”，抽查情况及查处结果及时向社会公开。建立违法违纪“黑名单”制度，对进入“黑名单”的机构和人员依法依规严肃处理。加强医疗养生类节目和医疗广告监管。四是引导规范第三方评价和行业自律。鼓励符合条件的第三方积极开展或参与评价标准的咨询、技术支持、考核评价等工作，推动医疗机构考核评价由政府主导逐步向独立第三方评价转变。强化行业自律，推动行业组织建立健全行业管理规范和准则。到2020年，对各级各类医疗卫生机构监督检查实现100%覆盖。
十一、统筹推进相关领域改革的具体内容有哪些？
在重点抓好5项制度建设的同时，统筹推进3个方面工作：一是健全完善人才培养使用和激励评价机制。从提升薪酬待遇、发展空间、执业环境、社会地位等方面入手，调动广大医务人员积极性、主动性和创造性，发挥医务人员改革主力军作用。完善毕业后教育制度，到2020年，所有新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均接受住院医师规范化培训。允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。二是加快形成多元办医格局。鼓励社会力量兴办健康服务业，扩大健康服务相关支撑产业规模。加快社会办医发展。促进医疗与养老融合，发展健康养老产业。促进医疗与旅游融合，加快推进健康旅游产业发展。促进互联网与健康融合，发展智慧健康产业。促进中医药健康服务发展，实现中医药健康养生文化的创造性转化、创新性发展。三是推进公共卫生服务体系建设。推进政府购买公共卫生服务。建立健全专业公共卫生人员的激励机制，人员和运行经费根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况由政府预算全额安排。
十二、如何保障落实“十三五”医改规划？
落实好“十三五”医改规划的保障措施，归纳起来主要是“七个强化”。一是强化组织领导。地方由党委和政府主要负责同志或一位主要负责同志担任医改领导小组组长，充分发挥医改领导小组的统筹协调作用，统一推进医疗、医保、医药联动改革。二是强化责任落实。落实各级政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。加大政府卫生投入力度，到2020年，全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策，逐步偿还和化解符合条件的公立医院长期债务。三是强化改革探索。尊重和发扬基层首创精神，充分放权，鼓励地方锐意进取、因地制宜大胆探索。四是强化科技支撑。继续组织国家科技重大专项和重点研发计划项目，提升科技创新能力。五是强化国际合作。制订实施中国全球卫生战略，结合“一带一路”建设，深入参与全球卫生治理。六是强化督查评估。建立健全督查评估制度，充分发挥第三方评估作用，强化结果运用和激励问责。增强监测实时性和准确性。七是强化宣传引导。加强政策解读，及时回应社会关切，合理引导社会预期，提高群众对改革的知晓率和参与度，提高医务人员投身改革的积极性和能动性。
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